mardi 9 juin 2015

Séparation du Comptable des deniers publics et de l’Ordonnateur : un principe de sécurité pour les finances publiques.-

Guichard DORE, Conseiller du Président Martelly

Par Guichard DORE

Le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable constitue une règle fondamentale de la comptabilité publique. Ce principe de séparation et d’incompatibilité entre l’ordonnateur et le comptable des deniers publics est consacré dans toute la législation du droit budgétaire et financier public de la francophonie. En France, cette règle d’or des finances publiques a été affirmée pour la première fois dans les décrets des 24 vendémiaire et 17 frimaire an III (fin 1796 début 1797) pour les recettes et en 1822 pour les dépenses. Ce principe a été réaffirmé à l'article 20 du décret du 29 décembre 1962 sur la comptabilité publique en France.

Au Sénégal, ce sacro-saint principe du droit budgétaire a été inséré dans le décret 66-458 du 17 juin 1966 et le décret 2003-101 du 13 mars 2003 portant Règlement général sur la comptabilité publique. Ces deux textes consacrent définitivement dans la législation sénégalaise le principe de séparation entre l’ordonnateur et le comptable de deniers publics.

En Haïti, ce principe de séparation et d’incompatibilité entre l’ordonnateur et le comptable des deniers publics est réaffirmé de façon péremptoire dans le Décret du 16 février 2005 sur la préparation et l’exécution des lois de finances et dans l’Arrêté du 16 février 2005 portant règlement général de la Comptabilité Publique.

Au regard du droit budgétaire et financier public, trois notions, ici, méritent d’être précisées pour l’édification de tous. Il s’agit de deniers publics, de comptable de deniers publics et d’ordonnateur. 

1.      Deniers publics  sont les fonds qui appartiennent à un organisme public. Ils sont soumis aux règles de la comptabilité publique.

2.      Un comptable de deniers publics est un agent public chargé du maniement des deniers publics. Le principe de séparation entre l'ordonnateur et le comptable de deniers publics est un principe fondamental du droit budgétaire et financier public. L'agent public qui ordonne une dépense - ou la perception d'une recette - n'est pas celui qui manie les fonds. Cette séparation offre une garantie à l'organisme public (État ou collectivité territoriale ou établissement public), qui bénéficie d'une vérification des dépenses avant qu'elles soient réalisées.

Un ordonnateur est un agent d’autorité placé à la tête d’un ministère, d’une collectivité territoriale, d’un établissement public ou d’un service qui dispose d’un pouvoir de décision financière. Selon le principe d’indépendance entre les ordonnateurs et les comptables de deniers publics, les ordonnateurs n’ont pas la compétence pour manier directement les deniers publics.

Le droit budgétaire haïtien a une valeur constitutionnelle. En son article 222, la Constitution en vigueur stipule que « Les procédures relatives à la préparation du Budget et à son Exécution sont déterminées par la Loi. » et l’article 223 de la loi-mère dit que « L'exécution de la Loi de finances est régie par les lois sur le budget et la comptabilité publique et est assurée par les services prévus par la loi…. »  Les constituants demandent aux législateurs de travailler et comme de fait  ils ont donné  du travail aux législateurs.

Le législateur haïtien, pour faciliter la bonne application de la Constitution, donner aux ordonnateurs et aux comptables de derniers publics les outils juridiques nécessaires et consolider le droit budgétaire et financier du pays, a adopté deux textes complémentaires en 2005.  Ces deux textes font une différence nette et claire entre le Comptable de deniers public et l’ordonnateur. Il s’agit du  décret du 16 février 2005 sur la préparation et l’exécution des lois de finances (Journal Le Moniteur No. 39 du lundi 23 mai 2005, pp. 1-18 » et de l’arrêté du 16 février 2005 portant règlement général de la Comptabilité Publique (Journal Le Moniteur No. 38 du 19 mai 2005, pp. 1-20)

Le décret du 16 février 2005 sur la préparation et l’exécution des lois de finances en son article 52 indique que « Les opérations d'exécution du Budget de l'État incombent aux ordonnateurs ainsi qu'aux comptables publics dans les conditions définies par l'Arrêté portant règlement de la comptabilité publique.  

Ces opérations concernent les recettes, les dépenses, la trésorerie et le patrimoine.  Elles sont retracées dans des comptabilités, tenues tant par les ordonnateurs que par les comptables publics, établies selon des normes générales arrêtées par le Ministre chargé des Finances et soumises aux contrôles des autorités qualifiées. »

En son article 59 ledit décret note : « Les fonctions d'ordonnateur et celles de comptable sont incompatibles. 

Les conjoints, ascendants ou descendants des ordonnateurs ne peuvent être comptables dans un Ministère ou un Organisme Public auprès desquels lesdits ordonnateurs exercent leurs fonctions. 

Le conjoint de l'ordonnateur principal central ne peut en aucun cas être comptable.  Aucun fonctionnaire ne peut être affecté ou maintenu dans une fonction, s'il en résulte une incompatibilité. 

Si l'incompatibilité résulte d'un fait postérieur à la nomination ou à la mutation, le fonctionnaire est muté à nouveau dans l'intérêt du Service. »

L’arrêté du 16 février 2005 portant règlement général de la comptabilité publique en son article 13 stipule que « Les opérations d'exécution du budget de l'État et des autres organismes publics font intervenir deux catégories d'agents : d'une part, les ordonnateurs, d'autre part, les comptables. Les fonctions d'ordonnateur et celles de comptable sont incompatibles ».

L’article 16 de l’arrêté affirme que les ordonnateurs de l'État sont de trois ordres : principaux, délégués et secondaires. Et il est écrit à l’article 17 dudit arrêté : « Le Ministre chargé des Finances est ordonnateur principal central et unique des recettes et des dépenses du budget de l'État, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. Il tient la comptabilité des engagements. 

Il homologue les recettes liquidées par les ordonnateurs principaux, les ordonnateurs délégués et les ordonnateurs secondaires. 

Il exécute les propositions de dépenses ordonnancées par les ordonnateurs principaux, les ordonnateurs délégués et les ordonnateurs secondaires. 
Le Ministre chargé des Finances peut déléguer ses pouvoirs et peut être également suppléé en cas d'absence ou d'empêchement, dans les conditions prévues par la Loi.

Le Ministre chargé des Finances exerce ses attributions par le moyen d'ordonnateurs principaux au niveau des administrations centrales, d'ordonnateurs délégués au niveau des services techniques déconcentrés et d'ordonnateurs secondaires au niveau des services territorialement déconcentrés. »

Aux termes de l’article 18 l’arrêté du 16 février 2005 portant règlement général de la comptabilité publique, les responsables du Pouvoir Exécutif, du Pouvoir Législatif, du Pouvoir Judiciaire, des institutions indépendantes et des Collectivités Territoriales sont ordonnateurs principaux.

Selon les termes de l’article 23 dudit arrêté « Sont comptables publics les fonctionnaires et agents régulièrement habilités à effectuer, à titre exclusif, les opérations visées aux articles 24 et 25 ci-après, sous réserve de la situation de comptable de fait définie à l'article 85 du Décret du 16 février 2005 sur la préparation et l'exécution des lois de finances ».

Et l’article 24 de l’arrêté du 16 février 2005 établit le travail des comptables publics. 
« Les comptables publics en deniers et valeurs sont seuls habilités à assurer :
·         La prise en charge et le recouvrement des ordres de recette qui leur sont remis par les ordonnateurs, des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre ou acte dont ils assurent la conservation ainsi que l'encaissement des droits au comptant et des recettes de toute nature que l'État et les autres organismes publics sont habilités à recevoir;
·         Le règlement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs accrédités, soit au vu des titres présentés par les créanciers, ainsi que la suite à donner aux oppositions et autres significations;
·         La garde et la conservation des fonds, valeurs, titres appartenant ou confiés à l'État et aux autres organismes publics;
·         Le maniement des fonds et les mouvements des comptes de disponibilités;
·         La conservation des pièces justificatives des opérations et de documents de comptabilité;
·         La tenue de la comptabilité qui leur incombe. »

Il est écrit à l’article 25 dudit arrêté :
Les contrôles que les comptables publics en deniers et valeurs sont tenus d'exercer sont les suivants :
a.     en matière de recettes, le contrôle :
·         de l'autorisation de percevoir les recettes dans les conditions prévues par les lois et règlements;
·         de la mise en recouvrement et de la liquidation des créances ainsi que de la régularité des réductions et des annulations des titres de recettes, dans la limite des éléments dont ils disposent.
b.     en matière de dépenses, le contrôle :
·         de la qualité de l'ordonnateur et de l'assignation de la dépense;
·         de l'exacte imputation des dépenses au chapitre, articles et alinéa qu'elles concernent et selon leur nature ou leur objet;
·         de la disponibilité des crédits;
·         de la validité de la créance dans les conditions précisées à l'article 26 ci-après;
·         de l'existence éventuelle d'oppositions, notamment, de saisies-arrêts ou de cessions;
·         du caractère libératoire du règlement.
c.     en matière de patrimoine, le contrôle :
·         de la conservation des droits, privilèges et hypothèques.
L’article  28 de l’Arrêté du 16 février 2005 reconnait que les comptables publics principaux peuvent être assistés dans l'exercice de leur fonction par d'autres comptables publics, de régisseurs ou d'agents de la fonction publique. On n’a jamais plusieurs ministres-ordonnateurs dans un ministère, donc on comprend clairement que l’ordonnateur n’est pas le comptable public.

Pour la bonne édification de tous, voici ce que dit l’article 28 dudit arrêté «  Les comptables publics principaux peuvent être assistés dans l'exercice de leur fonction par d'autres comptables publics, de régisseurs ou d'agents de la fonction publique. 

Les comptables principaux rendent leurs comptes au Juge des comptes. Le comptable principal centralise les opérations effectuées par ceux qui travaillent sous sa responsabilité et qui ont l'obligation de lui rendre comptes. 
Il est interdit à tout comptable de deniers publics ou assimilé de prendre intérêt directement ou indirectement dans les marchés et contrats publics de travaux, transports, fournitures ou services. »

Le principe de séparation et d’incompatibilité entre l’ordonnateur et le comptable de deniers est réaffirmé par l’article 46 de l’Arrêté portant règlement général de la comptabilité publique quand il dit que « Les fonctions d'ordonnateur et celles de comptable sont incompatibles aux termes de l'article 59 du Décret du 16 février 2005 sont produites par les comptables secondaires au comptable principal et par le comptable principal au Juge des comptes… »

La décharge que la Constitution en vigueur en son article 233 demande  à la Commission Parlementaire de donner aux anciens ministres vise  la levée de l’hypothèque qui pèse sur les biens de ces anciens gestionnaires de l’Etat. En rien, l’absence de ce travail parlementaire ne peut priver les anciens ministres de leurs droits constitutionnels en tant que citoyens haïtiens de briguer aux fonctions électives.

 Les Constituants et les législateurs avaient bien conscience que certains responsables politiques pourraient utiliser leur pouvoir pour nuire aux anciens responsables publics dans l’exercice de leurs droits politiques consacrés par la constitution et la déclaration universelle  des droits de l’homme de 1948. C’est pourquoi, notre législation en vigueur ne réclame nullement des anciens ordonnateurs de la décharge produite par la commission bicamérale (qui est une commission politique, faite de compétiteurs) pour briquer aux fonctions électives. 

L’article 2 du Décret du 23 décembre 2005 établissant l’organisation et le fonctionnement de la Cour Supérieur des Comptes et du Contentieux Administratif distingue les ordonnateurs des comptables de deniers publics.

Selon l’article 3 du Décret du 23 décembre 2005 établissant l’organisation et le fonctionnement de la Cour Supérieur des Comptes et du Contentieux Administratif, la Cour des Comptes n’a pas juridiction sur les ordonnateurs mais sur les comptables des deniers publics.


Un Ministre est un ordonnateur, il n’est pas un Comptable des deniers publics. 
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